1. Đối tượng mục tiêu
Chiến lược cải cách hành chính (CCHC) ở Serbia, có hiệu lực vào tháng 01 năm 2014, dự kiến áp dụng phương pháp hệ thống tích hợp việc hoạch định chính sách. Phương pháp này điều chỉnh quá trình lập kế hoạch chiến lược từ việc xây dựng các ưu tiên và mục tiêu của Chính phủ, đến các kế hoạch chiến lược của các cơ quan hành chính nhà nước, đến việc xây dựng chương trình công tác hàng năm của Chính phủ và đảm bảo rằng quá trình này được gắn với quá trình xây dựng ngân sách. Quản lý, giám sát (M&E) hiệu quả chính sách/quá trình CCHC là một biện pháp quan trọng để thực hiện các văn bản chiến lược, cũng như để thực hiện chiến lược CCHC. Đó là điều kiện tiên quyết cần thiết để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của chính sách khi thực hiện các mục tiêu đã đề ra.
Chiến lược CCHC được triển khai trên cơ sở các kế hoạch hoạt động (với thời gian hai hoặc ba năm). Chiến lược dự kiến cách thức phối hợp thực hiện cải cách, trong đó cũng bao gồm các quá trình M&E: Hội đồng CCHC, Trường Quốc Vụ khanh, Nhóm dự án liên bộ, cũng như các đơn vị tổ chức thuộc Bộ Hành chính và Chính quyền địa phương phụ trách các công việc này.
Do việc triển khai các cơ chế giám sát hệ thống các chính sách công, và cơ chế đánh giá các chính sách công, nhiều công chức nhận được những nhiệm vụ mới mà họ chưa từng thực hiện trước đây. Cuốn Sổ tay quản lý, giám sát chính sách cải cách hành chính được xây dựng nhằm giúp các công chức thực hiện đúng nhiệm vụ M&E bằng cách cung cấp thông tin về các nội dung trong quy trình M&E và xem xét vai trò của các chủ thể khác nhau.
Sổ tay Quản lý, giám sát chính sách cải cách hành chính được xây dựng trong khuôn khổ dự án “Quản lý, giám sát chính sách hiệu quả qua kết quả thực chứng của các tổ chức xã hội dân sự”, do Liên minh Châu Âu tài trợ trong khuôn khổ Chương trình cơ sở xã hội dân sự (CSF), và Văn phòng Hợp tác xã hội dân sự của Chính phủ Cộng hòa Serbia đồng tài trợ.
Sổ tay này trả lời cho các câu hỏi:
● Vị trí của M&E trong quy trình quản lý chính sách công?
● Khái niệm giám sát CCHC bao hàm điều gì?
● Đối tượng và mục tiêu của giám sát CCHC là gì?
● Giám sát dựa trên kết quả (RBM) là gì?
● Tầm quan trọng và chức năng của công cụ giám sát CCHC là gì?
● Người chịu trách nhiệm giám sát việc thực hiện CCHC? Cấu trúc đánh giá
● Đánh giá chính sách CCHC là gì?
● Đối tượng và mục tiêu của đánh giá chính sách CCHC là gì?
● Người chịu trách nhiệm đánh giá chính sách CCHC?
● Phân loại đánh giá?
● Làm thế nào để các tổ chức xã hội dân sự tham gia vào M&E chính sách CCHC?
● Làm thế nào để lồng ghép các vấn đề liên quan đến giới vào quy trình M&E CCHC?
2. Quản lý, giám sát (M&E) trong quá trình hoạch định chính sách
M&E là những bước rất quan trọng trong chu trình chính sách. Đó là một phần của giai đoạn “học hỏi chính sách” (xem Hình 1 bên dưới), trong đó người ta thấy cần thiết phải giám sát việc thực hiện một chính sách công nhất định, cũng như đánh giá kết quả và tác động của nó.
Chính sách công có thể được định nghĩa rộng là “bất cứ điều gì mà chính quyền chọn làm hoặc không làm”. Chính sách công là:
● Một hoạt động dựa trên sự ủy quyền của chính phủ: Đó là một hoạt động được thực hiện bởi cơ quan chính phủ có quyền lập pháp, chính trị và tài chính để làm như vậy;
● Chính sách công đáp ứng các nhu cầu hoặc đáp ứng các vấn đề thực tế: Chính sách công phải đáp ứng các nhu cầu và và các vấn đề thực tế của xã hội hoặc các nhóm trong xã hội, ví dụ công dân, tổ chức phi chính phủ hoặc cơ quan chính phủ.
● Chính sách công hướng tới mục tiêu và kết quả: Chính sách công tìm cách đạt được một loạt các mục tiêu được xác định rõ ràng nhằm đáp ứng các yêu cầu cụ thể của xã hội và nhà nước;
● Chính sách công là một loạt các hoạt động gắn kết: Nó bao gồm một tập hợp các hành động được liên kết với nhau được cân nhắc kỹ lưỡng, do đó chính sách công có thể được coi là “phương pháp tiếp cận” và “chiến lược”;
● Chính sách công là quyết định (của chính phủ hoặc cơ quan chính phủ) làm hoặc không làm một việc gì đó: chính sách công có thể là một quyết định thực hiện các hành động với mục đích giải quyết một vấn đề nhất định hoặc có thể dựa trên niềm tin rằng vấn đề đó sẽ được giải quyết trong khuôn khổ của một chính sách đã có, và do đó không cần hành động bổ sung;
● Chính sách công do một hoặc nhiều bên thực hiện: Nó có thể được thực hiện bởi một đại diện của chính phủ hoặc một cơ quan chính phủ, hoặc bởi một số bên;
● Biện minh cho hành động: chính sách công là một tài liệu phác thảo chính sách bao gồm một tuyên bố về lý do tại sao cần phải thực hiện chính sách đó;
● Chính sách công là một hành động dựa trên một quyết định được đưa ra: Nó bao gồm các quyết định đã được thực hiện, và không có sự hứa hẹn trong đó.
Chu trình chính sách công là một mô hình quản lý các chính sách công quy định các đặc điểm chính mà các nhà hoạch định chính sách phải thực hiện khi các nhà hoạch định chính sách muốn làm theo các thực tiễn tốt. Nhưng đó không phải là các hành động cụ thể mà nhà hoạch định chính sách nên thực hiện trong từng tình huống cụ thể. Định nghĩa này cho rằng các nhà hoạch định chính sách cần thận trọng và và cần cân nhắc năng lực hiện có (như hoàn cảnh, nguồn lực, khung thời gian, v.v.) phù hợp với việc xây dựng, lập kế hoạch, hiện thực hóa các bước và các yếu tố cụ thể của chính sách công. Chu trình chính sách và vị trí của M&E trong chu trình đó được thể hiện trong Hình 1 dưới đây:
Giám sát chính sách công là gì? Định nghĩa và mục tiêu
Giám sát là quá trình thu thập dữ liệu một cách có hệ thống và liên tục nhằm tìm ra những vấn đề về tình trạng của các chương trình/dự án/chính sách nhất định trong một giai đoạn để đạt được các mục tiêu và kết quả đề ra. Giám sát chính sách công là thu thập thông tin trong suốt quá trình triển khai chính sách để xử lý các thông tin được thu thập đó, phân tích và sử dụng nó như là dữ liệu và thực tế để cân nhắc khi xây dựng kế hoạch cho các hành động trong tương lai trong quy trình hướng đến mục tiêu của chính sách, quan sát quá trình thực hiện và sử dụng các nguồn lực sẵn có.
Giám sát được xem là công cụ để chứng minh rằng chúng ta có đang đi đúng đường để đạt được mục tiêu hay không hay là chúng ta nên điều chỉnh chính sách đó để đạt được mục tiêu đã đề ra. Kết quả cuối cùng của việc giám sát là đưa ra các quyết định kịp thời để cải thiện kết quả của chính sách hoặc hoạt động của các thể chế và cơ quan nhà nước và xem xét khả năng điều chỉnh trong quá trình thực hiện.
Tất cả các bước trong quy trình giám sát (xem bên dưới để biết thêm về quy trình giám sát) yêu cầu khả năng quản lý và điều phối, đánh giá tổng quan và thu thập dữ liệu để giám sát, phân tích dữ liệu, chuẩn bị báo cáo và trình bày kết quả giám sát đối với các nhà hoạch định chính sách (chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, quốc hội, hội đồng địa phương) và đối với các chủ thể khác (xã hội dân sự, khu vực tư nhân, cộng đồng quốc tế).
Do đó, Chiến lược Cải cách hành chính không chỉ quyết định cơ cấu tổ chức và thể chế mới mà còn bao gồm việc M&E quá trình thực hiện chiến lược.
 Chủ thể giám sát cải cách hành chính
Chủ thể của chính sách cải cách hành chính là các tài liệu chiến lược cải cách hành chính để tạo ra các mục tiêu và kết quả cần đạt được trong quá trình thực hiện chính sách. Mỗi chính sách và quá trình thực hiện đều dựa trên một tài liệu chiến lược chính sách và tương ứng (hoặc các tài liệu chính sách khác) nhằm đề ra định hướng ngắn hạn và dài hạn để đạt được mục tiêu chính sách. Hơn nữa, liên quan đến các định hướng này, các tài liệu chiến lược đã đề ra các mục tiêu chiến lược chung và mục tiêu chiến lược cụ thể để triển khai theo kế hoạch hành động (xem Bảng 1 dưới đây về cấu trúc của Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược cải cách hành chính).
Việc xây dựng các tài liệu chiến lược có chất lượng tốt (chiến lược và kế hoạch hành động tương ứng) để triển khai chính sách đều dựa trên việc phân tích bối cảnh một cách chi tiết và cụ thể và các ưu tiên chính sách đã được xác định đầy đủ là điều kiện tiên quyết quyết định sự thành công của việc giám sát chính sách (và giai đoạn đánh giá chính sách sau này).
Do đó, chính sách cải cách hành chính (được xây dựng dựa trên Chiến lược cải cách hành chính tại nước Cộng hòa Serbia thông qua vào tháng 01 năm 2014) được thực hiện trên cơ sở kế hoạch hành động thực hiện cải cách hành chính giai đoạn 2015-2016, được Chính phủ thông qua vào đầu năm 2015.
Mặc dù cấu trúc của kế hoạch hành động có thể khác nhau tùy từng trường hợp, nhưng kế hoạch hành động để thực hiện Chiến lược cải cách hành chính sẽ bao gồm các yếu tố sau:
● Mục tiêu tổng thể - trong đó chỉ số tác động được xác định, phù hợp với các mục tiêu và chỉ số được đặt ra để giám sát IPA II trong lĩnh vực cải cách hành chính;
● Các mục tiêu cụ thể hoàn thành mục tiêu tổng thể - phù hợp với Chiến lược cải cách hành chính, trong đó xác định các chỉ số cho kết quả đầu ra;
● Thước đo của các mục tiêu cụ thể - dựa trên các tiêu đề của Chiến lược cải cách hành chính, các thước đo này là “các tài liệu phụ mà trong đó các kết quả được nhóm lại với nhau một cách nhất quán và liên kết với nhau” và do đó, các chỉ số về mức độ đo lường không được xác định.
● Kết quả, đơn vị cơ bản để đo lường mức độ thực hiện Kế hoạch hành động và cũng được xác định trên mức độ đầu ra, báo hiệu sự thay đổi của hành động thực tế chứ không phải là kết quả cụ thể, trực tiếp của một hoạt động nhất định, đó sẽ là một mức độ đầu ra;
● Các hoạt động - không phải là một danh sách đầy đủ các hoạt động để đạt được một kết quả, mà là những hoạt động chính/cơ bản có thể phân biệt được. Theo đó, các hoạt động được nhóm lại, để tránh sự phân mảnh không cần thiết;
● Thời hạn hoàn thành các hoạt động góp phần đạt được kết quả;
● Giá trị cơ sở và các chỉ số giá trị mục tiêu cho các mục tiêu tổng thể và cụ thể, cũng như mức độ kết quả đạt được;
● Nguồn tài chính từ ngân sách và/hoặc nguồn tài trợ;
● Các cơ quan có trách nhiệm thực hiện các hành động để đạt được  kết quả mục tiêu;
● Các tổ chức đối tác, có thể chịu trách nhiệm chính đối với một hoạt động nhất định hoặc họ chỉ có thể là đối tác trong quá trình hoàn thành hoạt động đó.
Cấu trúc Kế hoạch hành động được mô tả được minh họa trong Bảng 1 dưới đây.
Giám sát chính sách cải cách hành chính dựa trên kết quả
Giám sát dựa trên kết quả (RBM) là một quá trình thu thập dữ liệu và phân tích thông tin liên tục trong quá trình thực thi chính sách, tập trung vào kết quả/đầu ra của các chính sách công, nhằm mục đích so sánh chất lượng thực hiện chính sách với các mục tiêu đã đề ra.
RBM là một công cụ quản lý mạnh, giúp các cơ quan nhà nước trình bày tác động và kết quả cho các bên liên quan cũng như các nhóm người dân và để nhận được sự ủng hộ của người dân. RBM tương tự như một hệ thống giám sát quá trình/việc thực hiện, nhưng RBM không chỉ giám sát việc hoàn thành công việc,  chẳng hạn như các giá trị đầu vào, đầu ra, hoạt động, mà RBM còn tập trung giám sát kết quả và tác động của kết quả đó.
Trong Bảng 2 dưới đây, có thể thấy rõ các yếu tố của hệ thống RBM và quá trình thực hiện, cũng như ví dụ về kết quả của Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược cải cách hành chính, với các yếu tố của cả quá trình và việc giám sát dựa trên kết quả.
Do đó, giám sát dựa trên kết quả sẽ tiếp tục giám sát các mục tiêu và kết quả xác định trong Chiến lược cải cách hành chính và Kế hoạch hành động trong suốt quá trình triển khai chính sách. Một số câu hỏi được liệt kê tại đây có thể giúp các nhà hoạch định chính sách và các chủ thể phụ trách giám sát chính sách thu nhận được thông tin đánh giá được sự tiến triển từ các kết quả đạt được:
- Mục tiêu và kết quả của chính sách cải cách hành chính?
- Chúng ta có đang đi đúng hướng để thực hiện các mục tiêu này không?
- Có thể chứng minh được sự tiến triển trong quá trình thực hiện mục tiêu không? Làm sao để đo lường được sự tiến triển này?
- Có khó khăn nào trong việc đạt được mục tiêu/kết quả hay không? Làm thế nào để khắc phục khó khăn đó?
Cụ thể, trong trường hợp triển khai Chiến lược Cải cách hành chính, RBM sẽ đưa ra các câu hỏi liên quan đến hiệu quả của Chiến lược cũng như liên quan đến đánh giá sự tiến triển của các chỉ số ảnh hưởng, các chỉ số đo lường và các yếu tố trong Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lược Cải cách hành chính. Từ đó, hầu hết các yếu tố trong Bảng tổng hợp Kế hoạch hành động đều tập trung hướng vào kết quả đã đề ra, đặc biệt là các yếu tố đầu vào và các chỉ số.
Sức mạnh của RBM:
- Nếu kết quả không được đo lường, chúng ta không thể phân biệt được thành công và thất bại;
- Nếu không thành công thì không thể khen thưởng;
- Nếu không nhận ra thất bại thì không thể khắc phục được;
- Nếu công khai kết quả thì sẽ nhận được sự ủng hộ của người dân./.